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2021年，部分地區(qū)出現(xiàn)了限停產(chǎn)、限停電等“運(yùn)動(dòng)式減碳”現(xiàn)象。為避免此類現(xiàn)象再次出現(xiàn)，有必要根據(jù)中央“雙碳”文件的部署，研判碳達(dá)峰過程中運(yùn)動(dòng)式減碳可能發(fā)生的區(qū)域和領(lǐng)域，并基于可能的誘發(fā)因素有的放矢地采取防范措施。

五大誘因催生運(yùn)動(dòng)式減碳

所謂“運(yùn)動(dòng)式減碳”，是指減碳政策實(shí)施部門和地方政府不遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和減碳客觀規(guī)律，將能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)升級(jí)改造等長(zhǎng)期問題短期化，將綠色低碳能源供應(yīng)、生產(chǎn)生活減碳和碳匯建設(shè)的系統(tǒng)性解決方案簡(jiǎn)單化，管理方式傾向于“一刀切”和地方主義化，且重控輕疏，以大規(guī)模限停產(chǎn)、限停電等運(yùn)動(dòng)式方式強(qiáng)行推動(dòng)減碳工作。

運(yùn)動(dòng)式減碳不僅會(huì)危害部分基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和初級(jí)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈安全，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的正常發(fā)展，妨礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至可能引發(fā)金融、糧食、物流等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，需采取相關(guān)措施，預(yù)防和避免這種現(xiàn)象發(fā)生。

分析運(yùn)動(dòng)式減碳的可能誘因，包括以下5個(gè)方面：

一是部分地區(qū)和行業(yè)對(duì)減碳難度認(rèn)識(shí)不一，存在急于求成或懈怠的兩極心態(tài)。一些地方尤其是中西部地區(qū)，不考慮區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)性，認(rèn)為碳達(dá)峰不是梯次達(dá)峰而是“齊步走”，并確立了2030年前完成碳達(dá)峰的共同目標(biāo)。實(shí)際上，這些地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和條件很難支撐其在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)較高的減碳目標(biāo)。

二是部分地區(qū)和部門傾向于展望遠(yuǎn)期碳中和目標(biāo)，對(duì)先進(jìn)能源技術(shù)和低碳技術(shù)的判斷過于樂觀，對(duì)近期和中期碳達(dá)峰的基礎(chǔ)和難度卻考慮不足。

三是煤—電供求關(guān)系扭曲、電力成本傳導(dǎo)不暢，易引發(fā)部分地區(qū)缺電和限停電。“十四五”時(shí)期，每年仍需新增部分煤電滿足新增電力消費(fèi)需求，一旦煤炭供應(yīng)緊張或者價(jià)格高企，將可能引發(fā)部分地區(qū)缺電和限停電，從而導(dǎo)致用電側(cè)限停產(chǎn)。盡管受制于電力安全而被動(dòng)實(shí)施的有序用電措施與應(yīng)對(duì)考核采取的主動(dòng)限停電、限停產(chǎn)措施動(dòng)因不同，但對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈和經(jīng)濟(jì)的影響近似。

四是資本偏好推動(dòng)，導(dǎo)致投資冷熱不均，新能源發(fā)展和傳統(tǒng)能源保供難以有效銜接。對(duì)煤電和煤炭等化石能源、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的抽貸、斷貸風(fēng)險(xiǎn)較高。

五是部分地區(qū)和行業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)不足，習(xí)慣運(yùn)用短期的管控手段實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的政策效果。多數(shù)地方政府缺乏推進(jìn)碳達(dá)峰的有效政策工具，一些地方重堵輕疏。

“兩高”行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)需警惕

當(dāng)前，“兩高”行業(yè)、初級(jí)產(chǎn)品集中度較高的地區(qū)仍是運(yùn)動(dòng)式減碳的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。如化工、鋼鐵、有色金屬等高耗能、高污染、高載能基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和初級(jí)產(chǎn)品領(lǐng)域，由于開展行政干預(yù)的制度成本較低，若于2030年前完成能耗雙控或碳雙控的考核有難度，一些地方政府傾向于在考核前優(yōu)先實(shí)施壓產(chǎn)或關(guān)停，以獲取更大節(jié)能降碳空間。部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或省份再現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式減碳的幾率和風(fēng)險(xiǎn)也較高。這類地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，“兩高”行業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和初級(jí)產(chǎn)品的集中度高，市場(chǎng)需求大，煤炭消費(fèi)比重大，能耗和碳排放持續(xù)增長(zhǎng)。2030年前達(dá)成節(jié)能降碳目標(biāo)的壓力較大，尤其是在能耗總量方面。同時(shí)，西部地區(qū)的政府治理、營(yíng)商環(huán)境總體弱于中東部地區(qū)，政府扭轉(zhuǎn)局面的調(diào)控手段和能力不足，運(yùn)動(dòng)式減碳的發(fā)生幾率較高。

此外，長(zhǎng)三角等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)電力供應(yīng)不足時(shí)，可能管控區(qū)域工業(yè)企業(yè)用電。這類地區(qū)多為產(chǎn)品制造或出口的集中地，本地能耗與電耗需求大，易出現(xiàn)錯(cuò)峰限電現(xiàn)象。2030年前，長(zhǎng)江中游等地區(qū)的電力需求仍可能呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)，用電高峰時(shí)期采取有序用電措施概率較高。值得關(guān)注的是，當(dāng)前，自上而下的大規(guī)模新能源項(xiàng)目建設(shè)已出現(xiàn)重建設(shè)速度與規(guī)模而輕建設(shè)運(yùn)營(yíng)的苗頭。以整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)為例，目前已出現(xiàn)以下問題：一是一些地方只聚焦政策利好帶來的巨大市場(chǎng)機(jī)遇，既未考慮本地電網(wǎng)安全和土地承載力，也未充分考慮對(duì)電力成本分擔(dān)和農(nóng)村電價(jià)，以及對(duì)農(nóng)電基礎(chǔ)設(shè)施投資的系統(tǒng)性影響；二是部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，將光伏當(dāng)作一種資源，搞“資源換投資”“資源換產(chǎn)業(yè)”，強(qiáng)制要求企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)配套投資，自行設(shè)立投資準(zhǔn)入門檻；三是“一企包一縣”的模式形成事實(shí)上的壟斷，變相阻止一些企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)；四是一些企業(yè)出現(xiàn)“圈而不建”“拿錢跑路”和“光伏貸”陷阱等情況。

建機(jī)制重考核推動(dòng)科學(xué)減碳首先，要穩(wěn)妥推進(jìn)能耗雙控模式向碳雙控模式轉(zhuǎn)變。

一方面建立完善從能耗雙控向碳排放強(qiáng)度和總量控制的過渡機(jī)制。利用碳市場(chǎng)交易配合雙控考核，優(yōu)先解決考核的指標(biāo)設(shè)定及產(chǎn)能置換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的能耗與碳排放指標(biāo)跨區(qū)域交易問題。應(yīng)盡早明確免于能耗總量考核的新增可再生能源和原料用能的范圍，分行業(yè)制定原料用能的技術(shù)清單，并確定將實(shí)際能耗納入GDP能耗下降率的計(jì)算范圍；

另一方面要科學(xué)制定考核目標(biāo)，提高政策的包容性和靈活性。重點(diǎn)解決能耗雙控和碳排放總量控制的指標(biāo)設(shè)定與分配問題，制定不納入能源消費(fèi)總量控制的新增可再生能源和原料用能標(biāo)準(zhǔn)，以及國(guó)家重大項(xiàng)目能耗單列的實(shí)施細(xì)則，使考核目標(biāo)設(shè)定更具包容性和公平性。就地方而言，應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，增強(qiáng)低碳發(fā)展的造血能力，防止本地減碳對(duì)全國(guó)產(chǎn)生負(fù)面影響。

一是因地制宜，科學(xué)制定本地節(jié)能降碳目標(biāo)。各地節(jié)能降碳目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮產(chǎn)業(yè)聚集、升級(jí)、轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移帶來的能耗與碳排放影響，評(píng)估國(guó)家重大項(xiàng)目對(duì)所在地區(qū)的能耗和碳排放影響，并防止煤炭生產(chǎn)和煤化工項(xiàng)目所在地區(qū)過急減碳，從而增加全國(guó)初級(jí)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的安全風(fēng)險(xiǎn)；

二是精準(zhǔn)施策，提高減碳的科學(xué)化管理水平。對(duì)原料用能和燃料用能按照國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施“有保有壓”，確保全國(guó)供應(yīng)。國(guó)家有關(guān)部門對(duì)地方采取的運(yùn)動(dòng)式減碳要全國(guó)通報(bào)并嚴(yán)格問責(zé)，防止一限或一關(guān)了之；三是有序?qū)嵤┗剂系攘?、減量替代和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。各地尤其是中西部后期達(dá)峰地區(qū)在實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)、接受東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中，需制定轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃。

在此筆者建議從以下4個(gè)方面加強(qiáng)評(píng)價(jià)考核等關(guān)聯(lián)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)碳達(dá)峰工作的高效開展。

一是加強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)、碳核算、預(yù)測(cè)預(yù)警等基礎(chǔ)能力建設(shè)。建立和完善行業(yè)、區(qū)域兩個(gè)維度的能源供需與碳排放的預(yù)警機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

二是針對(duì)“十四五”時(shí)期的能耗雙控考核，應(yīng)抓緊建立產(chǎn)能置換、用能權(quán)等跨省交易與能耗雙控配額的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在能耗雙控向碳雙控過渡方面，建議銜接全國(guó)與地方碳市場(chǎng)核發(fā)給企業(yè)的配額，以及碳雙控機(jī)制下核發(fā)給地方政府與企業(yè)的配額。

三是加快完善碳市場(chǎng)建設(shè)，探索雙控考核的關(guān)聯(lián)機(jī)制。在指標(biāo)制定與分配方面，未來推進(jìn)碳雙控考核工作，應(yīng)在總結(jié)先前能耗雙控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，探索建立重點(diǎn)控排企業(yè)的碳市場(chǎng)配額與地方政府的雙控考核指標(biāo)之間的銜接機(jī)制，以及企業(yè)間的流通和抵消機(jī)制。

四是建立對(duì)運(yùn)動(dòng)式減碳的識(shí)別、評(píng)估、糾錯(cuò)和容錯(cuò)機(jī)制。建議在國(guó)家層面明確項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)動(dòng)式減碳的表現(xiàn)形式與識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，有針對(duì)性地開展運(yùn)動(dòng)式減碳風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)政策實(shí)施效果開展抽查，預(yù)防和治理減碳“一刀切”。

（洪濤系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所能源政策研究室主任；常紀(jì)文系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）