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（一）企業(yè)對應(yīng)急管理體系認識不到位

     在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦企業(yè)普遍對應(yīng)急管理體系建設(shè)認識不到位，認為“應(yīng)急管理就是事后應(yīng)急救援”，沒有把應(yīng)急日常管理和雙重預(yù)防機制工作結(jié)合起來，僅用日常安全檢查代替應(yīng)急管理；對煤礦應(yīng)急管理僅僅停留在《煤礦安全生產(chǎn)標準化管理體系考核定級辦法（試行）》和《煤礦安全生產(chǎn)標準化管理體系基本要求及評分方法（試行）》兩項規(guī)范中的部分基礎(chǔ)要求上，沒有把應(yīng)急管理體系中各項工作融會貫通、相互輔助、彼此牽制，并未融合為一個完整立體的應(yīng)急管理體系。

（二）應(yīng)急管理組織體系不健全

    調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分煤礦企業(yè)均只成立了“應(yīng)急救援組織機構(gòu)”，以應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急處置，強調(diào)規(guī)范事故救援程序，沒有將日常應(yīng)急管理納入正常的礦井安全生產(chǎn)管理范疇，只是片面地強調(diào)事后的應(yīng)急救援。大部分煤礦對應(yīng)急救援隊伍建設(shè)沒有引起足夠的重視，特別是對兼職救護隊伍疏于管理，致使兼職救護隊伍基本不進行日常的體能及技能訓(xùn)練、不進行基礎(chǔ)裝備的日常維護保養(yǎng)（特別是呼吸器的充氧校驗）；沒有指定專職人員對兼職救護隊統(tǒng)一調(diào)配，致使隊伍人員數(shù)量不足、裝備配備不齊全；沒有充分利用好與之簽訂救護協(xié)議的專職隊伍的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，兼職隊伍的基礎(chǔ)訓(xùn)練設(shè)施、氧氣充填室等建筑設(shè)施設(shè)置不符合規(guī)范要求。

（三）應(yīng)急預(yù)案管理工作不完備

     在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦企業(yè)普遍對事故應(yīng)急預(yù)案的作用認識不足，認為“實際情況千變?nèi)f化，臨場指揮比應(yīng)急預(yù)案重要”，把預(yù)案的編制僅僅當(dāng)作上級部門備查的“一件任務(wù)”去做，往往完成以后就“束之高閣”。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

     一是應(yīng)急預(yù)案編制準備工作不充分。礦井事故風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查是應(yīng)急救援預(yù)案編制前的重要準備工作，是煤礦企業(yè)針對礦井在進行生產(chǎn)實踐活動過程中，針對有可能發(fā)生的災(zāi)害事故類型、影響范圍、危害程度、控制難度等風(fēng)險進行辨識和評估，并對企業(yè)內(nèi)部資源和社會公共資源進行調(diào)查，根據(jù)控制能力確定在什么等級事故時，動用什么層級的內(nèi)外部資源，并編制《事故風(fēng)險評估報告》和《應(yīng)急資源調(diào)查報告》。

     調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦企業(yè)未按《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》要求，結(jié)合礦井生產(chǎn)接續(xù)規(guī)劃及年度計劃，對礦井的災(zāi)害類型、隱蔽致災(zāi)因素、各類災(zāi)害隱患可能導(dǎo)致發(fā)生的事故、事故發(fā)生的風(fēng)險、事故可能產(chǎn)生的后果及影響范圍進行評估；應(yīng)急資源調(diào)查僅包含企業(yè)內(nèi)部的應(yīng)急物資調(diào)查，未對應(yīng)急組織機構(gòu)、人員及外部應(yīng)急資源進行調(diào)查。

     二是應(yīng)急預(yù)案可操作性不強。應(yīng)急預(yù)案要在煤礦安全生產(chǎn)管理中真正發(fā)揮作用，必須實現(xiàn)其可操作性。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案普遍未按《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（AQ/T 9002-2006）進行響應(yīng)分級，存在預(yù)案響應(yīng)分級不明確、應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)與上級銜接機制不健全、應(yīng)急預(yù)案中缺少自救互救方面的內(nèi)容、向上級部門備案不及時等問題，這給應(yīng)急預(yù)案的實際操作帶來很大的難度。

     三是應(yīng)急預(yù)案的修訂不及時。按照《生產(chǎn)安全故事應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，企業(yè)應(yīng)該每3年進行一次應(yīng)急預(yù)案修編，但是當(dāng)企業(yè)發(fā)生重要變化，如主要組織管理機構(gòu)人員變更時，要及時進行修編。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分煤礦企業(yè)主要負責(zé)人更換，通風(fēng)、安全、機電等主要部門負責(zé)人調(diào)離，仍然“死守”3年周期，不對應(yīng)急預(yù)案進行修編、評審、重新發(fā)布實施，只是在原預(yù)案的基礎(chǔ)上進行“小改小革”。

（四）應(yīng)急教育和培訓(xùn)不到位

     煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)對從業(yè)人員進行應(yīng)急教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備必要的應(yīng)急知識，掌握風(fēng)險防范技能和事故應(yīng)急措施。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦企業(yè)未對單位從業(yè)人員進行應(yīng)急預(yù)案的專項培訓(xùn)；應(yīng)急知識應(yīng)知應(yīng)會培訓(xùn)缺乏針對性，未對企業(yè)管理人員和一般從業(yè)人員進行有側(cè)重點的分類培訓(xùn)；應(yīng)急處置卡僅僅描述崗位的操作流程，未對崗位可能發(fā)生事故危害應(yīng)急處置措施進行規(guī)定；緊急避險系統(tǒng)的正確使用未納入入井人員安全培訓(xùn)范疇。

（五）應(yīng)急預(yù)案演練不規(guī)范

     按照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》要求，煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)至少每半年組織1次生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案演練，并將演練情況報送所在地人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦企業(yè)未進行綜合預(yù)案的演練；未進行現(xiàn)場處置方案的演練；對“雨季三防”“緊急避險系統(tǒng)”等需要按年度進行的演練未列入每年的演練計劃；預(yù)案演練過程中未安排專人進行演練評估，應(yīng)急預(yù)案演練結(jié)束后未對演練情況進行系統(tǒng)的總結(jié)。有的煤礦對預(yù)案演練目的認識不到位，致使疲于安排演練計劃，10個月內(nèi)竟然安排了35個預(yù)案演練計劃。

（六）應(yīng)急保障系統(tǒng)不健全

     煤礦企業(yè)應(yīng)建立健全平時、警戒和戰(zhàn)時3種運行狀態(tài)下的應(yīng)急管理保障體系，包括預(yù)案保障、應(yīng)急物資與裝備保障、技術(shù)保障、通信保障、資金保障、醫(yī)療保障、安全避險六大系統(tǒng)等內(nèi)容。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦應(yīng)急保障系統(tǒng)主要存在以下幾方面問題：

     一是應(yīng)急救援信息系統(tǒng)不完善。礦井的安全監(jiān)控系統(tǒng)升級改造不徹底，新系統(tǒng)升級后沒有及時驗收投入使用，采取雙系統(tǒng)同時運行的形式，造成應(yīng)急救援信息系統(tǒng)不完善，對事故的應(yīng)急響應(yīng)采用電話撥號逐級上報的方式，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享。

    二是緊急避險系統(tǒng)維護不到位。緊急避險系統(tǒng)是安全避險六大系統(tǒng)的主要組成部分。礦井沒有按照規(guī)程規(guī)定每年由總工程師組織對緊急避險系統(tǒng)進行一次綜合評估，導(dǎo)致井下避難硐室內(nèi)設(shè)備、設(shè)施日常維護保養(yǎng)不到位，不能處于完好待備狀態(tài)。

     三是應(yīng)急物資與裝備管理不到位。礦井未根據(jù)應(yīng)急工作需要，配備必要的應(yīng)急物資與裝備，并統(tǒng)計本企業(yè)物資與裝備的名稱、規(guī)格、型號、數(shù)量等數(shù)據(jù)，建立臺賬，上報地方政府有關(guān)部門。礦井應(yīng)急物資與裝備管理、調(diào)用制度不健全，未強化日常維護管理和定期調(diào)整、更新應(yīng)急物資與裝備，不能保證應(yīng)急情況下的快速投入使用。

（七）應(yīng)急資料和檔案管理混亂

     應(yīng)急資料和檔案管理是應(yīng)急管理體系的一部分（如現(xiàn)場圖紙、圖表等信息和資料等）。許多搶險救援指揮工作一開始就是在圖紙上進行的，需要了解相關(guān)的信息狀況時，圖紙常?？梢蕴峁┳钪庇^的印象。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤礦對應(yīng)急資料和檔案沒有進行集中管理，各職能部門的應(yīng)急資料分散保存，如應(yīng)急組織機構(gòu)文件在辦公室、預(yù)案演練資料由安全監(jiān)管部門保存，救護隊沒有服務(wù)礦井的采掘工程平面圖、礦井通風(fēng)系統(tǒng)圖、井上下對照圖、井下避災(zāi)路線圖、災(zāi)害預(yù)防和處理計劃及應(yīng)急救援預(yù)案等。

     煤礦應(yīng)急管理體系的建立目的是預(yù)防為先，以應(yīng)急處置為核心，實現(xiàn)自救互救和先期處置。因此，煤礦應(yīng)急管理體系應(yīng)該做到以預(yù)防為導(dǎo)向，重在事前的應(yīng)急準備；應(yīng)急預(yù)案編制以實際操作為導(dǎo)向，解決應(yīng)急預(yù)案形式主義問題，將應(yīng)急預(yù)案管理納入企業(yè)的日常管理工作，實現(xiàn)動態(tài)管理。

（一）完善組織體系，壓實各方責(zé)任

     礦長是煤礦安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的主要負責(zé)人，也是應(yīng)急管理第一責(zé)任人。完整的應(yīng)急管理組織體系包括應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)礦井各項應(yīng)急管理工作，研究應(yīng)急管理重大決策和部署，審批應(yīng)急預(yù)案，決定實施應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布應(yīng)急工作指令；各主要職責(zé)功能部門要按照各自的職責(zé)落實好應(yīng)急管理工作責(zé)任，并設(shè)立專兼職應(yīng)急管理人員，全面掌握本專業(yè)重大危險源、應(yīng)急物資、避災(zāi)路線等基本情況，保證災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急處置工作有序高效進行；應(yīng)急辦應(yīng)設(shè)兩名專職工作人員，負責(zé)抓好日常應(yīng)急管理、監(jiān)督檢查、各部門之間綜合協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，要在搞好應(yīng)急防范和應(yīng)急處置方面發(fā)揮參謀助手作用；救援隊伍負責(zé)應(yīng)急搶險救援、預(yù)防性安全檢查和技術(shù)服務(wù)、協(xié)助礦井隊職工開展礦山救援知識普及教育。應(yīng)急組織體系平常負責(zé)日常應(yīng)急管理，戰(zhàn)時迅速轉(zhuǎn)化為應(yīng)急指揮調(diào)度。

（二）科學(xué)編制預(yù)案，規(guī)范應(yīng)急管理

     煤礦企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制必須與企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃、年度作業(yè)計劃相配套，根據(jù)下一年度的作業(yè)范圍、地點，組織各專業(yè)部門對瓦斯、水、火、煤塵、頂板、沖擊地壓及提升運輸系統(tǒng)等容易造成群死群傷事故的危險因素開展風(fēng)險評估并形成報告，建立可能引發(fā)重特大事故的重大安全風(fēng)險清單并制定相應(yīng)的管控措施，根據(jù)辨識評估結(jié)果確定下一年度的生產(chǎn)作業(yè)計劃和安全工作重點，在應(yīng)急救援預(yù)案中必須對重大安全風(fēng)險清單、安全責(zé)任清單進行落實，制定相應(yīng)的管控措施和防控預(yù)案，根據(jù)采掘作業(yè)施工地點的推進范圍重視變化管理，有針對性地調(diào)整應(yīng)對措施和防控預(yù)案。

     凡事“預(yù)則立不預(yù)則廢”。通過預(yù)案的編制，理順企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險分級管控和事故隱患排查雙預(yù)控機制，規(guī)范外部應(yīng)急資源共享，可進一步提升企業(yè)的自身能力，這是應(yīng)急救援管理的核心和基礎(chǔ)。通過制定應(yīng)急預(yù)案，可對突發(fā)事件處置程序加以規(guī)范，對相關(guān)部門、單位、人員的責(zé)任加以明確。一旦發(fā)生煤礦生產(chǎn)安全事故，只有及時啟動應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)急預(yù)案程序化的框架下，結(jié)合現(xiàn)場指揮員的應(yīng)急指揮能力進行響應(yīng)處置，才能夠?qū)嵤┛茖W(xué)、有序有效救援，將事故控制在最小范圍之內(nèi)，最大限度減少損失，做到事半功倍。

（三）嚴密評審預(yù)案，突出預(yù)案銜接

     根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中提出的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理“一案三制”（預(yù)案、機制、體制、法制），煤礦企業(yè)應(yīng)按照板塊管理、分級負責(zé)的原則，對應(yīng)安全管理主體責(zé)任，健全完善應(yīng)急管理體系，建立“主體責(zé)任落實到哪里，應(yīng)急管理就落實到哪里”的機制。

     應(yīng)急救援預(yù)案的評審，是企業(yè)借助“外腦”對應(yīng)急救援預(yù)案編制中從風(fēng)險評估、控制到外部資源調(diào)查和共享的重要措施，如果都能夠嚴密細致地進行論證和把關(guān)，必將強化預(yù)案的實用性。

     煤礦企業(yè)的綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案（措施），要與上級公司、上級監(jiān)管部門的綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案，實現(xiàn)相互銜接，明確預(yù)案應(yīng)急響應(yīng)的分級管理。在應(yīng)急預(yù)案基礎(chǔ)上，應(yīng)豐富完善“三個一”的預(yù)案體系（即每個單位一套應(yīng)急預(yù)案、一套應(yīng)急預(yù)案處置手冊、一套應(yīng)急處置卡），進一步推進預(yù)案體系的圖表化、程序化、手冊化、卡片化，不斷提高預(yù)案的可操作性。

（四）分級實施培訓(xùn)，提升隊伍專業(yè)能力

     編制一套切實可操作的預(yù)案是應(yīng)急管理工作的前提和基礎(chǔ)，預(yù)案培訓(xùn)和應(yīng)急教育則是真正有效發(fā)揮預(yù)案應(yīng)有功能的保障。煤礦企業(yè)應(yīng)按照“應(yīng)急知識及應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)不到位就是隱患”的原則，開展分層次、分系統(tǒng)、分崗位的應(yīng)急教育培訓(xùn)，即對應(yīng)急管理人員、應(yīng)急指揮人員和崗位操作人員進行分級培訓(xùn)。針對應(yīng)急管理負責(zé)人和編制人員理論基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，通過“三結(jié)合”方式（脫產(chǎn)集中培訓(xùn)與日常學(xué)習(xí)相結(jié)合、普通培訓(xùn)與針對性培訓(xùn)相結(jié)合、理論培訓(xùn)與現(xiàn)場實操相結(jié)合），聘請有造詣的應(yīng)急管理專家，就應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)和預(yù)案編制工作進行專項培訓(xùn)；針對應(yīng)急指揮人員（生產(chǎn)、通風(fēng)調(diào)度指揮人員）進行應(yīng)急分級響應(yīng)和應(yīng)急救援指揮方面的培訓(xùn)；針對區(qū)隊、班組及崗位操作工作，開展全員應(yīng)急知識應(yīng)知應(yīng)會、自救互救和逃生技能的崗位培訓(xùn)。

（五）重視預(yù)案演練，演練促防促用

     煤礦企業(yè)要充分認識到“防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)”同等重要，重視應(yīng)急預(yù)案的演練工作。只有把平常的每次演練當(dāng)成實戰(zhàn)，在一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，才能做到從容處置。

     開展“學(xué)演結(jié)合”的實戰(zhàn)演練，是提高應(yīng)急處置能力的重要方法。煤礦必須結(jié)合本單位主要災(zāi)害事故類型，詳細編制年度演練計劃，有效開展有專職救護隊參與的實戰(zhàn)化應(yīng)急演練。同時，煤礦企業(yè)要結(jié)合預(yù)案培訓(xùn)，將避災(zāi)線路、緊急避災(zāi)系統(tǒng)及正確使用、安全出口、自救器盲戴、應(yīng)急指揮處置人員指揮實務(wù)、具體處置方案與措施作為重點內(nèi)容，進行實操演練，并開展經(jīng)常性檢查抽考，形成“以學(xué)促演、以練促防、學(xué)演相促”的長效工作機制。礦山救護隊也要把服務(wù)礦井的預(yù)案納入學(xué)習(xí)計劃，并進行有針對性的救援訓(xùn)練，積極參與服務(wù)礦井的預(yù)案演練，并對礦井預(yù)案提出修訂意見和建議。預(yù)案演練結(jié)束后及時總結(jié)，對演練效果進行評估，在此基礎(chǔ)上逐步完善預(yù)案，提高預(yù)案的可操作性。

（六）升級監(jiān)測系統(tǒng)，提升預(yù)警能力

     應(yīng)急管理的信息化、智能化程度不足，致使煤礦生產(chǎn)安全事故上報工作主要采取電話撥號逐級上報的方式，上報時間較慢，容易延誤黃金救援時間。

    煤礦企業(yè)要通過安全監(jiān)控系統(tǒng)升級改造，建立綜合信息處置平臺，促進煤礦安全監(jiān)測監(jiān)控多元融合和信息共享，提高煤礦安全監(jiān)測預(yù)警水平，實現(xiàn)安全監(jiān)測監(jiān)控信息的深度分析和綜合利用。事故發(fā)生前，通過應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，在瓦斯超限、斷電等須立即撤人的緊急情況下，可自動與應(yīng)急廣播、通信、人員定位等系統(tǒng)聯(lián)動，及時撤出危險區(qū)域的作業(yè)人員。

     煤礦應(yīng)急管理體系的建立和健全，讓日常應(yīng)急管理與雙重預(yù)防機制相結(jié)合，充分調(diào)動煤礦各職能部門的應(yīng)急職責(zé)，形成“組織—制度—預(yù)案—培訓(xùn)—保障—資料”六項內(nèi)容充分融合的立體網(wǎng)絡(luò)，使應(yīng)急管理有據(jù)可依、有章可循。

     煤礦應(yīng)通過建立并完善應(yīng)急管理體系，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移，轉(zhuǎn)變思想觀念，切實提高對應(yīng)急管理體系，尤其是應(yīng)急預(yù)案重要性的認識。“應(yīng)急預(yù)案不是用來應(yīng)對上級檢查，也不只是指導(dǎo)現(xiàn)場救援”，應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急體制機制的載體、應(yīng)急法律法規(guī)制度的延伸，其核心作用是平時牽引應(yīng)急準備、戰(zhàn)時指導(dǎo)應(yīng)急救援，建立標準化、專業(yè)化的反應(yīng)程序，以確定性應(yīng)對事故的不確定性。

      應(yīng)急知識培訓(xùn)和預(yù)案演練，可以使應(yīng)急人員熟悉自己的任務(wù)，具備完成指定任務(wù)所需的能力，并檢驗預(yù)案和行動程序，評估應(yīng)急人員的整體協(xié)調(diào)性；應(yīng)急管理體系的建立，有利于促進各方提升風(fēng)險防范意識和能力，有利于各方了解面臨重大事故時的應(yīng)急措施。因此，必須“轉(zhuǎn)變觀念、完善體系、強化培訓(xùn)、重視演練、建立平臺”，將應(yīng)急管理由“單一安全檢查”轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;多方協(xié)同共管”，將“應(yīng)急救援被動靜態(tài)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;應(yīng)急體系主動動態(tài)預(yù)防”，有效嵌入日常雙重預(yù)防機制工作中，才能真正有效地發(fā)揮應(yīng)急管理體系的應(yīng)有功能。